Maria do Carmo Rebouças
Democracia e dinâmica judicial
O presente ensaio cuidará de identificar os termos do debate nacional sobre o Judiciário e seus efeitos sobre a democracia no Brasil utilizando a literatura da ciência política. Não obstante os vários matizes de análise que situa o debate em abordagens que enfocam o monopólio da violência pelo Estado e as regras do funcionamento da economia[1], de maneira sintética, pode-se afirmar que o debate em torno da justiça e democracia no campo da ciência política no Brasil tem enfocado a abordagem do Judiciário em relação aos poderes Executivo e Legislativo e se preocupado em analisar o processo de judicialização da política.
A literatura política ora implícita ora explicitamente presume que a justiça ou o Judiciário ou ainda os tribunais - vários autores utilizam essas terminologias como sinônimos, são importantes para o exercício e consolidação de regimes democráticos. Argumenta-se que a lei e, presumivelmente, os tribunais, podem contribuir para o enraizamento das qualidades democráticas de governos eleitos. Essa crença também está refletida na literatura de política comparada sobre transição e consolidação da democracia na América Latina (Kapiszewski e Taylor; 2008).
Mesmo assim, pesquisadores tem diferentes pontos de vista sobre como o Judiciário afeta a democracia. Da mesma forma, outros argumentam em que medida os tribunais podem às vezes ser prejudiciais, causando efeitos imprevisíveis sobre o processo de elaboração da política do Executivo e da democracia.
Enfim, o potencial efeito positivo dos tribunais na democracia e na legitimidade das decisões tomadas por governos democráticos continuam a ser a motivação chave das pesquisas sobre esse tema. Os termos do debate no Brasil serão analisados a seguir.
Os termos do debate no Brasil
Atualmente os tribunais estão no centro da nova onda de pesquisa nas áreas da ciência política, da democracia e da política pública no mundo. Segundo a literatura política, são crescentes as evidências que comprovam o papel político dos tribunais e seu impacto na democracia em contraponto ao papel clássico destes como instâncias estritamente legais.
Segundo Carvalho (2004), a expansão do poder judicial é um fenômeno que tomou conta do final do século passado, onde a grande maioria dos países ocidentais democráticos adotou o Tribunal Constitucional como mecanismo de controle dos demais poderes. Assevera que a inclusão dos tribunais no cenário político implicou em alterações no cálculo para a implementação de políticas públicas, pois o governo, além de negociar seu plano político com o Legislativo, teve que se preocupar em não infringir a Constituição. Essa seria, de maneira bastante simplificada, a equação política que acomodou o sistema político (democracia) e seus novos guardiões (a Constituição e os juízes). Essa nova arquitetura institucional propiciou o desenvolvimento de um ambiente político que viabilizou a participação do Judiciário nos processos decisórios.
Com efeito, a literatura brasileira vem utilizando a definição de judicialização estabelecida por Vallinder (1995) que considera que existem dois tipos de judicialização: 1) “from without”, que é a reação do Judiciário à provocação de terceiro e que tem por finalidade revisar a decisão de um poder político tomando como base a Constituição. Ao fazer a revisão, o Judiciário ampliaria seu poder frente aos demais poderes; 2) “from within”: é a utilização do aparato judicial na administração pública; portanto, juntamente com os juízes vão os métodos e procedimentos judiciais que são incorporados pelas instituições administrativas que eles ocupam.
No Brasil é o Supremo Tribunal Federal que tem o caráter de Tribunal Constitucional, cabendo a este o controle difuso e concentrado da constitucionalidade das leis, no que tange à defesa das garantias constitucionais.
Pode-se afirmar que a forma mais difundida de judicialização da política no Brasil é a from without, ou seja, o controle jurisdicional de constitucionalidade. Nesse sentido, afirma Carvalho (2004), que no Brasil, a explosão de processos, bem caracterizada no mundo político pelas Ações Direta de Inconstitucionalidade - ADIN, tem sido o mais forte argumento daqueles que defendem a existência de um processo de judicialização da política. Isso não quer dizer que a judicialização ocorra apenas nesse nível, mas é nele que as decisões tomadas pela justiça assumem sua maior dramaticidade no mundo político. É por meio desse instituto que o tribunal pode tornar nula uma legislação oriunda dos poderes representativos.
Segundo Taylor e Da Ros (2008), analisando o caso do Brasil, o Judiciário é visto pelos grupos de interesse como local institucional favorável para contestação de políticas públicas (avenue seeking). Seguindo a mesma linha, Carvalho (2004) aponta que os partidos de oposição, não podendo barrar as alterações realizadas pela maioria, utilizam-se dos tribunais para frear, obstaculizar e até mesmo inviabilizar as alterações em curso.
Taylor e Da Ros (2008) acrescentam que os atores políticos podem fazer uso dos tribunais como “veto points”. Para isso, utilizam quatro objetivos táticos (retardar, impedir, desmerecer e declarar), que podem ser perseguidos tendo por base preceitos legais ou fundamentos estratégicos, pois as estratégias judiciais não visam, necessariamente, a uma vitória judicial. A judicialização também pode ser utilizada como arbitragem de interesses em conflito. Argumentam ainda os autores que essa estratégia visa revisar não a política pública em si, mas modificar “as regras do jogo” para beneficiar determinados atores. Os autores ainda identificaram outra modalidade de judicialização no Brasil que seria a judicialização como instrumento de governo. Nesse caso o Judiciário é acionado tanto para corrigir situações de paralisia como revisar normas de governos anteriores.
A título de exemplificação das assunções acima explicitadas, esses mesmos autores, analisando as semelhanças e diferenças entre a judicialização ocorrida no Brasil na gestão dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva constatam que nos governos FHC e Lula, a judicialização da política foi utilizada como instrumento de governo em ambos os mandatos. Na gestão FHC a judicialização foi utilizada como tática de grupos da oposição à época e na gestão Lula a judicialização foi utilizada como uma forma de arbitragem de interesses em conflito entre oposição e governo.
Vale destacar a variável que diferencia as duas gestões em termos de judicialização. Os autores pontuam que a estratégia da judicialização parece estar diretamente ligada ao tipo de estratégia oposicionista, adotado pelos partidos políticos. No caso do PT, enquanto este fazia oposição sistemática ao governo FHC, incrementava ao máximo o custo e riscos da atividade governativa, motivo que explica o uso intenso de Adins. Ao passo que o PSDB e PFL/DEM, quando da oposição a estratégia adotada era a de oposição seletiva, inclusive isso se refletia na contestação judicial das políticas governamentais, o que se refletia na diminuição do uso das Adins.
Eventuais obstáculos da judicialização à democracia
Da análise inicial do quadro analítico apresentado na literatura investigada, podemos identificar algumas variáveis que podem vir a obstaculizar a democracia no Brasil.
Utilização do Judiciário como veto point
A recorrente judicialização da política e utilização do poder judicial como veto point pode ser prejudicial para o processo de implementação das políticas públicas no Brasil na medida em que este mecanismo for utilizado somente como tática para retardar ou impedir a implementação de determinada política sabendo de antemão que tal ação não tem expectativa de ser judicialmente vitoriosa.
Essa estratégia de enfraquecimento e descredibilização pública realizada pelas oposições - aqui compreendidas como atores que não fazem parte da coalizão do governo do momento, pode criar, a longo prazo, a abertura de uma avenida de desequilíbrios entre os Poderes e restrição de suas autonomias. Com efeito, a judicialização da política pode ser instrumentalizada pelo próprio Judiciário e vir a ser utilizada como uma forma de barganha política para preservar sua autonomia.
De outra maneira, esse poder conferido ao Judiciário pode gerar o efeito de desacreditar os tribunais na sua atuação em julgamentos de questões que de fato seriam inconstitucionais e mereceriam uma revisão legal e, via de regra, pode criar uma percepção pública negativa sobre o papel do Judiciário nas questões políticas do país e levantar questionamentos sobre a extrapolação de sua atuação.
Essas premissas nos levam a outro fator importante, talvez o mais relevante e menos estudado, dentro do sistema democrático que é a questão da responsabilização. O aumento do poder judicial levantará a questão da responsabilização judicial ou da velha pergunta: quem vigia os vigias.
Considerações Finais
O presente ensaio não pretendeu analisar todas as variáveis abordadas pela literatura da ciência política sobre justiça e democracia, nem tampouco esgotar a análise sobre os termos do debate nacional. Antes, pretendeu somente estabelecer um panorama geral sobre os termos do debate no país e identificar dentre as abordagens investigadas, quais vertentes apontariam para a eventual limitação da democracia no Brasil no contexto político-institucional dos dias de hoje.
De maneira preliminar pode-se reafirmar que o Judiciário no Brasil é um ator político relevante no cenário democrático do país e que a possibilidade de análise e revisão judicial de determinados temas políticos beneficiam a democracia. Entretanto, como apontado acima, a judicialização indiscriminada de questões políticas descoladas de um real interesse de obter uma revisão judicial pode limitar a democracia. Por fim, nesse debate há temas que merecem ser mais profundamente estudados a fim de melhor delimitar o escopo dessa temática no país e obter vantagens mais benéficas do que maléficas da judicialização da política que seriam: investigar as características do Judiciário no Brasil, analisar o contexto institucional, avaliar o efeito das decisões dos tribunais no processo e resultados político, delimitar o escopo da responsabilização judicial.
Bibliografia
CARVALHO, Ernani. Em busca da judicialização da política no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem. Rev. Soc. Pol. (online). N. 23, pp. 127-139, 2004.
KAPISZEWSKI, Diana and TAYLOR, Matthew M. Doing Courts Justice? Studying Judicial politics in Latin America. Perspectives on politics, 6:4, pp 741-68
TAYLOR, M. e DA ROS, L. Os Partidos Políticos dentro e fora do Poder: A Judicialização como Resultado Contingente da Estratégia Política. Dados, 51:4, pp. 825-64, 2008.
TAYLOR, Matthew M. Judiciário e as Políticas Públicas no Brasil. Dados, vol. 50, nº 2, p. 229-257, 2007.
VALLINDER, Torbjörn. When the courts go marching in. In The Global Expansion of Judicial Power, ed. C. Neal Tate and Torbjörn Vallinder. New York: New York University Press, 1995.
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